Modificación del pliego de cargos: mecanismos legales en Panamá

Por: Joaquin de Obarrio y Daniel Flores Planells

Publicado Originalmente en: Legal Industry Reviews

El pliego de cargos es el documento rector de cada procedimiento de contratación pública en Panamá. Define los requisitos técnicos, jurídicos y económicos que regirán la participación y, cuando está correctamente formulado, garantiza condiciones objetivas y uniformes para los proponentes. No obstante, dada la complejidad de los proyectos y la diversidad de mercados, es posible que incorpore requisitos desproporcionados, vacíos técnicos o condiciones que no se adapten a una competencia sana. Frente a ello, la Ley 22 de 2006 de Contrataciones Públicas, contempla mecanismos que permiten corregir, ajustar o depurar el pliego antes de la presentación de ofertas.

El primero de estos mecanismos son las consultas y observaciones al pliego. Aunque no se regulan en un artículo autónomo, se fundamentan en el deber de la entidad de suministrar información “auténtica, exacta y precisa” (artículo 21 numeral 18 de Ley 22 de 2006) y en el principio de igualdad de oportunidad, que exige reglas impersonales y prohíbe requisitos que discriminen o favorezcan a un proponente (artículo 33 de la Ley 22 de 2006). Las consultas permiten solicitar aclaraciones y advertir inconsistencias que afecten la libre concurrencia. La entidad debe responderlas y, si corresponde, emitir adendas. Aunque esta etapa pueda considerarse preliminar, tiene valor estratégico: deja constancia formal de las objeciones y abre la puerta a la depuración temprana del pliego.

El segundo mecanismo, y quizá el más decisivo, es la reunión previa y de homologación, regulada en los artículos 51 y 52 de la Ley 22 de 2006. Este acto constituye un espacio de verificación técnica y jurídica, donde los interesados “absuelven consultas y formulan observaciones que puedan afectar la participación en condiciones igualitarias” y donde se contrasta el contenido del pliego con su correcta interpretación. La homologación es un control preventivo de legalidad que permite depurar reglas confusas o desproporcionadas. Todo planteamiento debe quedar consignado en el acta, incluyendo reservas sobre disposiciones que pudieran vulnerar los principios de igualdad, transparencia o selección objetiva. Además, cuando la mayoría coincide en la necesidad de modificar una disposición, la entidad debe introducir la corrección mediante adenda. Para el abogado, la calidad de las observaciones y su consignación en el acta resultan esenciales, pues esta intervención es requisito para ejercer la acción de reclamo.

El tercer mecanismo es la acción de reclamo contra el pliego, regulada en los artículos 153 y siguientes de la Ley 22 de 2006. Este recurso procede contra actos u omisiones ilegales o arbitrarios ocurridos antes de la adjudicación, incluyendo el contenido del pliego cuando contravenga la Ley. Para que sea admisible, el interesado debe haber firmado el acta de homologación. La acción debe presentarse dentro de los plazos mínimos: hasta un día hábil antes en contratación menor y no menos de tres o cuatro días previos en licitación pública o por mejor valor. El escrito debe cumplir con los requisitos del artículo 154, incluyendo la relación de hechos, el fundamento jurídico y, cuando corresponda, la fianza del diez por ciento. Una vez presentada, surte efecto suspensivo. La Dirección General de Contrataciones Públicas, como organismo rector, debe admitir o inadmitir en dos días hábiles y resolver en cinco, prorrogables por tres, pudiendo ordenar la modificación del pliego o la repetición de actuaciones. En conjunto, estos mecanismos deben ejercerse antes del acto de presentación de propuestas, pues la Ley 22 de 2006 solo permite impugnar el pliego dentro de los plazos previos del artículo 153. Una vez presentada la oferta, el pliego y sus adendas se consideran aceptados.